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疫情形勢下礦業權許可申請政策的法理分析

2020-2-21 9:07:59 來源:中國礦業報 作者:特約撰稿人 胡卉明

目前,新冠肺炎形勢依然嚴峻,各地紛紛啟動重大疫情防控一級響應機制。

疫情形勢下,自然資源行政主管部門應當如何應對涉及行政管理相對人重大權益的礦業權行政許可申請?如何處理才能最大程度地保護行政許可申請人的合法權益,同時又維護礦業權管理的正常秩序?

實際上,我們已經注意到,對于上述問題,不少省級自然資源行政主管部門近期已紛紛發布了相關政策,如吉林、四川、浙江、陜西等。相關應對政策主要集中在以下三方面:一是適當延續行政許可有效期限。大多數規定礦業權許可近期到期的,自動延續至疫情防控解除后3個月。二是豐富行政許可申請方式。推薦和建議礦山企業網上申請辦理礦業權延續手續。三是簡化審批材料,優化辦事流程。要求行政機關主動簡化審批要件,提高辦事效率,幫助礦山企業早日復工復產等。

那么,在出臺政策的同時,部分行政機關也在考慮,出臺此類政策的職責、權限、法律依據,是否切實做到了不違反上位法且沒有后續法律風險。筆者試圖從目前法律規定和法理上對這一行為進行分析。

一、行政機關有權在自己職責范圍內開展行政指導

行政指導是指行政機關在其職能、職責或者管轄事務范圍內,為適應復雜多樣的經濟和社會管理需要,適時靈活地采取符合法律精神、原則、規則或者政策的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的方法,謀求相對人同意或者理解,以有效實現一定行為目的的行為。行政指導是現代行政管理的重要手段。

行政指導實際是行政機關基于其法定職權擁有的一項職能,其最突出的特點是靈活多樣、不拘一格和追求效率。行政指導可以消除相對人的抵觸和擔心,確保行政行為得以順利進行;同時,民眾也期望得到行政指導以保護和實現權益。目前,從國家層面的立法來看,沒有關于行政指導的統一規定。我國最早的有關行政指導的立法實踐是2008年10月1日施行的地方政府規章《湖南省行政程序規定》,它用專節對于行政指導定義以及程序進行了規范。隨后不少省在制定本省行政程序規定時,也將行政指導納入特別行政程序進行了專門規定。

《湖南省行政程序規定》第102條規定:“行政指導采取以下方式實施:(一)制定和發布指導、誘導性的政策;(二)提供技術指導和幫助;(三)發布信息;(四)示范、引導、提醒;(五)建議、勸告、說服;(六)其他指導方式。”部分省級自然資源主管部門針對疫情期間礦業權申請發布的指導政策就是采取的其中第一種方式,是履行行政機關行政指導職責的一種行為。

二、行政機關應當遵循比例原則開展相關行政行為

行政比例原則是行政法的重要基本原則。它是指行政機關實施行政行為應當兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益,如為實現行政目標可能對相對人權益造成不利影響時,應當將這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內。比例原則著眼于利益的均衡,要求行政機關在達到行政管理目標時,要遵循對公眾、對相對人產生最小的負擔,盡可能在完成行政目標時,最大程度保護管控對象的合法權益。

可以想見,新冠肺炎疫情影響下,全民動員,社會管理進入了一種應急狀態。如果行政機關仍然機械執行法律規定,要求申請人必須于許可到期前抓緊準備和提交申請材料,對于受疫情直接影響或者身處交通關停地區的申請人來說則會產生極大的負擔和不利影響,也會導致礦業管理秩序的混亂。此時,行政機關就應當遵循比例原則,及時靈活制定具有合理性的政策措施,開展行政指導,制定符合法治精神和特定時期要求的政策,解決申請人后顧之憂,保證管理秩序的穩定,這也是治理能力和水平的充分體現。

三、行政機關主動開展授益性行政行為應予以支持

授益性行政行為是指行政機關為行政相對人設定權益或者免除義務的行政行為。疫情形勢下,自然資源主管部門積極能動地采取相應措施,出臺延長許可期限、優化申請流程、簡化審批材料等政策,是典型的授益性行政行為。

對于行政機關的行政行為,一般普遍認為應當遵守“法無明文規定不可為”原則,但對于行政機關主動開展的授益性行政行為則并非一定需要有明確的法律規定,這也是為行政法理論所認可的。

同時,從組織法依據來看,根據三定方案的規定,自然資源行政主管部門負責礦業權管理,有擬訂礦業權管理政策并組織實施的職責,其有開展涉及礦業權行政許可授益性行政行為的職責。從行為法依據上來看,《突發事件應對法》第十一條規定:“有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施,應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應;有多種措施可供選擇的,應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。”疫情形勢下,自然資源行政主管部門針對礦業權許可申請出臺和制定的授益性政策具有合理性,以保護人民群眾人身財產安全以及維護正常礦業管理秩序為目的,不違反法律優先原則,也具有法律保留原則所要求的組織法和行為法依據,應當予以支持和鼓勵。

當然我們也要注意,特殊政策是針對特定情況和特定期間的。疫情防控解除后,各地應當及時發布礦業權許可申請恢復正常的公告和要求,積極督促申請人依法申請,避免特殊政策濫用,影響礦業權管理秩序及時恢復正常和產生不積極履行法定職責的法律風險。

􀴁作者單位:自然資源部不動產登記中心(自然資源部法律事務中心)

網站編輯:宮莉

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