2020年07月19日 星期日
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新時代推進生態保護和修復工作的基本綱領

——《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃(2021-2035 年)》相關問題解答

2020-6-12 8:13:52 來源:中國礦業報 本報記者:劉曉慧

近期,國家發展改革委、自然資源部聯合印發了《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃(2021-2035年)》(以下簡稱“《規劃》”),并于6月11日召開新聞發布會,系統介紹了《規劃》有關情況。國家發改委及自然資源部、國家林草局相關司局負責人就相關問題給予了解答。

問:《規劃》的主體內容和重點任務是什么?

答:《規劃》是黨的十九大以來,國家層面出臺的第一個生態保護和修復領域綜合性規劃。除前言外,共分5章25節,部署了包括青藏高原生態屏障區等7大區域生態保護和修復工程,以及自然保護地及野生動植物保護、生態保護和修復支撐體系等2項單項工程,共9項重大工程、47項具體任務。在內容上系統梳理黨的十八大以來我國生態保護和修復工作取得的成效、存在的主要問題,分析了新時代生態保護和修復工作面臨的形勢,圍繞全面提升國家生態安全屏障質量、促進生態系統良性循環和永續利用的總目標,以統籌山水林田湖草一體化保護和修復為主線,提出了“堅持保護優先、自然恢復為主,堅持統籌兼顧、突出重點難點,堅持科學治理、推進綜合施策,堅持改革創新、完善建管機制”等基本原則,明確了到2035年全國生態保護和修復的主要目標,并細化了2020年底前、2021-2025年、2026-2035年等3個時間節點的重點任務!兑巹潯房傮w以國家生態安全戰略格局為基礎,以國家重點生態功能區、生態保護紅線、國家級自然保護地等為重點,突出對國家重大戰略的生態支撐,統籌考慮生態系統的完整性、地理單元的連續性和經濟社會發展的可持續性,對全國重要生態系統保護和修復重大工程作了系統規劃,將重大工程重點布局在青藏高原生態屏障區、黃河重點生態區(含黃土高原生態屏障)、長江重點生態區(含川滇生態屏障)、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等“三區四帶”,根據各區域的自然生態狀況、主要生態問題,研究提出了主攻方向。

問:《規劃》的主要定位是什么?對未來國家的生態保護起到怎樣的作用?

答:首先,《規劃》是新時代國家層面推進生態保護和修復工作的基本綱領。從《規劃》涉及的自然生態系統類型來看,涵蓋了森林、草原、荒漠、河湖濕地、海洋等全國五大自然生態系統,還涉及到一些與自然生態系統修復直接相關的生態系統類型,比如退耕地、礦山等。從《規劃》覆蓋的地域范圍來看,基本囊括了我國主要的生態安全屏障骨架,以及長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展等重大戰略的生態支撐區域。從《規劃》部署的建設內容來看,既包括自然生態空間和自然資源保護,又包括自然生態空間和資源量的擴展,還包括自然生態系統質量的提升。從《規劃》的時間跨度看,從現在開始一直延續到2035年,與我國基本實現現代化的節點是一致的!兑巹潯肥钱斍昂徒窈笠欢螘r期全國生態保護和修復工作的一個綱領性文件,抓好《規劃》的落實落地,就是下一步全國生態保護和修復工作的核心工作。

其次,《規劃》實施是促進自然生態系統治理體系和治理能力現代化的重要抓手。目前,我國各類生態工程的建設目標、建設內容和治理措施相對比較單一,工程建設的系統性也不足,生態產品價值實現缺乏有效的途徑,工程建設仍然主要以政府投入為主,生態保護和修復標準體系的建設、新技術的推廣、科研成果轉化等也比較欠缺,生態保護和修復的調查、監測、評價、預警等能力不足!兑巹潯窂膰覍用鎸θ珖匀簧鷳B保護和修復的工程布局、治理思路、治理措施、保障政策作出了系統部署,《規劃》中明確的這些重大工程是推動全國和指導各地因地制宜探索完善有效的自然生態系統保護和修復的模式,加快自然生態系統治理體系和治理能力現代化的一個主戰場。

第三,《規劃》為各地進一步落實新發展理念、加快轉變發展方式提供了重要的指導。我國在生態方面的歷史欠賬還比較多,問題積累多、現實矛盾也比較多,一些地區生態環境承載能力已經達到或者接近了上限,而且還面臨“舊賬”沒還、又欠“新賬”的問題,生態文明建設仍處在關鍵期、攻堅期和窗口期,生態保護修復的任務十分艱巨!兑巹潯返念C布實施,一方面充分展現了以習近平生態文明思想為指導、貫徹新發展理念、增強生態文明建設的戰略定力和長遠謀劃;另一方面,《規劃》中明確的主要思路和重點任務是有關地區,尤其是重點工程區加快推進生態保護和修復工作的基礎性任務,為有關地區加快轉變發展方式提供了重要的指導。

問:《規劃》如何體現對長江、黃河重點生態功能區及海岸帶的生態修復和保護?

答:《規劃》在長江重點生態功能區、黃河重點生態區和海岸帶共布局了19個重大工程,在長江重點生態區,以推動亞熱帶森林、河湖、濕地生態系統的綜合整治和自然恢復為導向,布局了橫斷山、長江上中游巖溶地區、大巴山區、三峽庫區、鄱陽湖-洞庭湖等河湖濕地、大別山區、武陵山區生態保護修復和重點區域的礦山修復,共8個重點工程。在黃河重點生態區,圍繞上游提升水源涵養能力、中游抓好水土保持、下游保護濕地生態系統和生物多樣性,布局了黃土高原、秦嶺、賀蘭山、黃河下游生態保護和重點區域礦山修復等5個重點工程。在海岸帶,以海岸帶生態系統恢復和服務功能提升為導向,布局了黃渤海、長江三角洲、海峽西岸、粵港澳大灣區、北部灣和海南島6個重點工程。目前,自然資源部正會同有關部門抓緊編制長江、黃河和海岸帶三個重大工程專項建設規劃,來推動陸海統籌、河湖聯動這種治理模式。

問:建立以國家公園為主體的自然保護地體系是生態文明體制改革的一項重大部署!兑巹潯吩趯嵤┻^程中如何建設高質量的國家公園?

答:圍繞高質量發展的要求,將重點加強三個方面工作。一是要實施好國家公園保護修復工程,《規劃》專門設立了自然保護地和野生動植物保護重大工程,下一步將圍繞以國家公園為重點,加強生態保護、修復、監測、科研、宣教等一系列工作,推動國家公園高質量發展。二是健全國家公園的保護制度。推動建立統一的國家公園管理體制,出臺國家公園設立標準,制定國家公園總體布局和發展規劃,推動國家公園的立法工作,制定出臺國家公園監測、生態保護監管等制度辦法。三是發揮典型引路的作用。三江源國家公園建設過程體現了山水林田湖草系統治理的理念和思路,將林業草原、自然資源、生態環境、水利、農牧等各類生態保護舉措進行了整合,在園區內實現了統一的管理,通過系統的保護草原生態系統得到了全面的恢復。建設過程中有益的做法,要逐步推廣到其他的國家公園,為國家公園的高質量發展提供借鑒。

問:生態保護和修復是一項專業性、科學性、系統性的工作,過去有媒體曾報道干旱半干旱區有過挖田引水造湖、人工過度修復等違背自然規律的問題。這次《規劃》如何把握體現生態修復的科學性?

答:在分析我國不同生態系統的時空布局、現狀問題、本底特征的基礎上,《規劃》在總體要求、基本原則、規劃目標、總體布局、重點工程,以及任務舉措、保障措施等方面,作出了“嚴格保護、科學修復”的要求。在落實《規劃》中將重點把握五點:一是加強生態重大問題研究,要遵循自然生態系統的內在規律和自身機理,結合自然地理格局的變化,開展自然資源的調查、監測和評價,分析在氣候變化的大背景下一些重大的生態風險,努力研究應對策略和辦法。二是要堅持保護優先。完善國土空間自然保護地、森林草原、海洋環境等方面的法律制度,按照最新頒布的《民法典》依法追究生態環境破壞的責任;加快構建“多規合一”的國土空間規劃體系,并強化用途管制,要統籌劃定嚴守生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界這三條控制線,以及海域的各類保護線,確保生態空間面積不減少、性質不改變、功能不降低。推進自然資源資產產權改革,促進資源的節約集約開發利用,逐步建立健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究生態保護制度體系,堅決防止走“先破壞后治理”的老路。三是要堅持自然恢復為主。借鑒國際上的一些先進理念、經驗和做法,圍繞水源涵養、水土保持、防風固沙、生物多樣性保護和海岸帶保護等生態服務功能的提升,針對目前各類生態退化和破壞問題,以及它們的損害和破壞程度,分別采取保育保護、自然恢復、輔助修復、生態重塑等各種修復和保護模式,避免過多的人工干預,堅決反對各種華而不實、嘩眾取寵的盆景項目和形象工程。四是要突出系統性、整體性。注重自然地理單元連續性和完整性及物種棲息地的連通性,統籌各種自然生態系統,統籌陸地海洋、山上山下、地上地下、上游下游等方方面面的關系,推進山水林田湖草整體保護、系統修復和綜合治理。五是要堅持“以水而定、量水而行”。充分考慮水資源的稟賦條件和承載能力,堅持宜林則林、宜灌則灌、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒,尊重客觀規律,提升生態功能。

問:《規劃》在市場化機制方面有哪些創新?

答:我國在生態保護修復方面歷史“欠賬”較多,修復的任務也很重。生態保護修復的公益性又很強,目前盈利能力比較低,項目風險較大,加之缺少一些必要的激勵機制,目前社會資本來投入生態保護修復的意愿不強,比例也不是太高,仍然還是以政府財政投入為主,投資的渠道相對單一,總量有限。為了解決這個問題,必須要在政府投入的同時,通過釋放政策紅利,為社會資本、社會力量投入生態保護增加動力、激發活力、挖掘潛力,逐步打通綠水青山轉為金山銀山的通道。因此,在《規劃》中提出了五條措施:一是要按照“誰修復誰受益”的原則,通過賦予一定期限的自然資源資產使用權這種產權安排,制定激勵政策,鼓勵社會投資主體從事生態保護修復。二是要健全自然資源有償使用制度,盤活各類自然生態資源。三是要爭取將生態保護和修復納入金融系統重點支持的領域。四是要結合有關重大工程的實施,積極推動生態旅游、林下經濟、生態養老、生物能源等各種特色產業的發展。五是要健全耕地、草原、森林、河湖等休養生息的制度,要完善市場化、多元化的生態保護補償機制。去年年底以來,自然資源部在探索利用市場化的方式推進礦山生態修復、全域土地綜合整治、紅樹林保護等方面相繼出臺了一些激勵政策和機制,目的就是推進市場化運作、科學化治理的模式。從目前了解的情況看,市場反應比較積極,初步見到一些成效。目前正在借鑒國內外的成功經驗,綜合各種案例和經驗,探索更多激勵社會主體、社會資本投入生態保護修復工作的政策措施,促進生態產品價值的實現,達到生態效益、經濟效益和社會效益的有機統!

網站編輯:宮莉

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